鲍元：中国墓业管理的三难抉择

文章摘要：作者用自己20多年来研究殡葬管理和服务的经历，扼要论述了目前中国殡葬管理所面临的百姓与国家、百姓与殡仪馆、政府各职能部门之间和国有殡葬业与民营殡葬业之间等四个矛盾；分析了百姓办丧难、业者经营难和政府管理难等三难问题；最后也阐述了有关实行“公民火葬政府买单”建议的形成、完善、争议及其实行的重要意义。“能够将一个发展中的、全世界人口最多的国家，解决“死有所葬”的问题，这对全人类的殡葬改革，都会有所启发；也是新一代民政人对世界文明史所做的贡献之一。” 

中国的殡葬管理从来没有向今天这样，正被非常严峻的三难问题所困扰，既百姓办丧难、业者经营难和政府管理难！随着计划生育工作陆续的被国人所接受，殡葬管理已经从十多年前的天下第二难，变成为名副其实的天下第一“难”！

 一 “三难”的主要表现 

笔者作为一个业余的殡葬业研究者，二十五年来有计划的走遍了全国除台湾以外的三十三个省市自治区和特别行政区的1300多家殡仪馆、公墓、塔陵园，以及科研园所，跟踪研究殡葬业的发展与管理。感受最深的是，从来没有向现最近几年，殡葬管理中的矛盾尖锐突出，殡葬管理越来越难。具体表现在：   

一是百姓与国家之间的矛盾。国家推行殡葬改革，出发点是节约土地、木材、殡葬费用和环保，目的是为了保护中华民族生存和发展所需要的环境和条件，最终受益者还是每位公民和子孙后代。但目前的情况是：（1），由于宣传、教育和政策的缺失，许多的百姓并不了解殡葬改革的真正意义，很多人感觉到是在被强迫实行火葬，本身就有很大的不满情绪；因此在广东的某些地区，宁愿花七八千元买具广西的遗体代替老人去火葬，自己则期盼入土为安。（2），因为地方政府对火葬后骨灰的处置监管不利，二次棺葬和立碑造坟没有人管，殡葬改革的意义没有体现，许多人对推行火葬感到茫然，土地、木材、费用都没有节约了，推行火葬究竟是为了啥？如笔者去年在湖北枝江殡仪馆调研时所见，该市100%的火葬率后面，是90%左右的大棺材和立碑造坟；（3），有的地方百姓对国家殡葬改革不理解，不允许殡仪馆建在本地。如广东和平县，为了选址建殡仪馆，十年中七八个选址都因为当地群众不接受而放弃。最后在无奈中确定新址，开工建设时又发生了严重的干群冲突，不得不靠出动武警来维持施工次序。   

二是百姓和殡仪馆之间的矛盾。殡仪馆作为国家殡葬改革的主力军应该得到国家财政的支持，同时他又是代表政府职能部门为党分忧为民解愁做善事的，理应得百姓的理解和支持。但目前的情况不容乐观：社会上的殡葬企业和乱象无人管，殡葬客户在医院太平间、在私营用品商店和个体服务处被宰了无处发泄，就拿国家的殡仪馆当出气桶，稍有不甚就招来天价索赔；这样的案例几乎每年都有。近十年来，地方政府将殡仪馆或实行财政断奶、自负盈亏；或改制拍卖为私营企业；或以影响以招商引资为名，将殡仪馆一再搬迁，搞的无安身之地。业务主管部门还声嘶力竭的加压，要超常规跳跃式发展，殡仪馆一要生存二要发展，只能从极其有限的尸体上做文章，不可避免的出现水涨船高的费用增加，“人死不起”的呼声和“殡葬暴利”的排名如雷贯耳的出现在各大媒体中。每一起极端个案的出现，往往都会演变成为对整个行业的指责和声讨。   

三是政府各职能部门之间的矛盾  个别的地方政府不是把殡葬改革当“事业”做，而是当产业来经营，有的将“以罚代化”创收的数百万收入作为政绩写进人大会议的报告；如四川大足县雍溪镇农民袁显志的葬母经历就很说明问题。他的父母3年前同一天去世，分别下葬时被“照顾”只交了母亲一个人的5000元土葬罚款；没想到3年后，镇政府说又要收5000元罚款，理由是当时只收了一个人的土葬罚款，另一个要补上，否则要起父亲的尸。雍溪镇政府义务监督员张明祥反映：镇政府殡改罚款额2001年54万元，2002年82万元，2003年38万元。张明祥说，这是每年镇人代会公布的【注2】。有的在火葬区内对“棺材专业村”实行政策性保护，不容民政部门查处；许多地方上的物价、检察、审计、纪检、环保等职能部门，对于社会上的殡葬市场乱象很少过问，到是对国有殡仪馆特别的感兴趣，今天一拨来审计，明天一拨来检查，少则吃喝拿要，多则罚个三、五万甚至数十万；有的殡仪馆长在与笔者座谈时讲，他们有的一天最多接待过四起这样那样的职能部门来检查，来到之后，少则宴请招待，多者给“卡”了事，否则“罚款”伺候。在错误舆论的影响下，在许多的政府职能部门眼中，殡仪馆成了唐僧肉，不吃白不吃，轮番“扫荡”已见怪不怪了。   

四是国有殡葬业与民营殡葬业之间的矛盾 2009年4月，笔者在河北考察时看到，河北省殡葬协会主办的《河北殡葬》载有一篇调研报告，很能说明问题。这份报告的作者是张铁军、哗磊二同志。他们对河北省不同类型的地市县139位去世者丧葬消费的抽样调查，他们的累计消费平均每个是8073元。其中在殡仪馆墓园内的消费是1216元，占15.1%；在殡仪馆外的社会消费是6857元，占总消费额的84.9%。明明是殡葬消费的大头在社会上，而不是在殡仪馆内。但是绝大多数的媒体一提殡葬暴利就对准了殡仪馆。社会上的不法商户和个体服务者，也都在不遗余力的抹黑殡仪馆。殡仪馆几十号人在那里服务、上千万的设施设备在那里投入他们不提，骨灰盒一个多少钱他们记得清楚，用看似相似的伪劣产品与国家殡仪馆的优质产品搞价格战，使许多的客户上当受骗。国有殡仪馆、殡葬服务中心、陵园，是政府编制，民政、物价、财政、政法、人事等多部门控制管理的公益性服务单位；而非政府部门组织的民营殡仪馆、陵园、殡葬用品商店、殡仪服务公司等，除到工商部门办理企业登记以外，几乎失去所有的监管。即使同台竞争也是在没有可比性下的不公平竞争。如辽宁中部的一位殡仪馆长给我讲了他们是如何放弃骨灰盒市场的经历。物价部门给他们规定，每只盒的定价不能超过进价的30%；财政部门又规定，他们作为预算外资金管理单位，预算外的收入必须将30%上缴国库。这样一算，100元进价的骨灰盒只能卖130元；这130元的收入要提出30%既39元上缴财政，每销售一只盒不但没有分毫收入还要赔上9元钱。为了单位生存，干脆全部放弃。   

由以上四大矛盾可归纳可知，现在的殡葬管理与事业有如下三难：   

百姓办丧难。   

国家推行殡葬改革的初衷和归宿，是以节俭、文明、环保为首选。但看今天许多地方的殡葬现状，尤其是率先富裕起来的沿海和南方地区，墓地费用的奇高和殡仪馆办丧难，早已成为社会舆论的焦点之一。截止2008年低，全国仅有殡仪馆1694家，还有1400多个县市没有殡仪馆。即使在有殡仪馆的地方，上百万人或几百万人只有一家殡仪馆，的确让普通的百姓感受到了办丧之难。最近几年的殡仪馆改制或民营化，更使得百姓办丧难雪上加霜，如去年国庆节期间，仅有8万人口的小城湖南浏阳，在有两家殡仪馆竞争的情况下，却出现了老百姓无处办丧事，不得不远赴长沙或株州去火化的尴尬局面。   

业者经营难。   

中国的殡葬业者和国外同行业者的最明显不同点是，中国的殡葬业者（国有）大部分都承担者管理职能，吃的是政策饭，改革是主旋律，政策是生命线。因此，有了政策就灿烂，政策一变就完蛋。    

国有的殡葬业者，极少的一部分在偷笑，地缘优势给了他们稳定而丰厚的暴利；而绝大部分的业者因被指暴利都在喊冤；除东部沿海和南方较大城市少数殡仪馆赚个盆满盅溢外，全国有80%以上的地市级以下殡仪馆都在喊冤（被指暴利）中惨淡经营。是事业没有经费，说企业又要承担社会殡葬事务管理的责任和五保、低保、无名尸体的殡葬义务。殡仪事故的高额赔偿，让许多的中小殡仪馆苦不堪言。卫星发射航天飞船等高精端科技还难免会有差错，但经营殡葬，殡葬客户容不得丝毫的出错，哪怕如“慈父慈母”一字出错，都会招来天价索赔。传统观念的偏见、社会舆论的压力、政府的不重视、客户的不理解等，即使在经济比较发达的沿海省份山东，殡仪馆连正常的职工基本工资都难以按月足额发放的也非个别。 

政府管理难 

殡葬事务关系到每个家庭或个人。殡葬要管理，要改革，怎么管，怎么改，改到什么程度，的确伤透了许多管理者的脑筋。一提殡葬都承认，有人类以来就有殡葬。凡有人的地方就有殡葬事务。可是，环顾今天，三百六十行，哪行没有自己的“法”来管理？哪个行业没有刑法的“罪”来量刑？殡葬管理的确没有。因为没有法就无从定罪。因为无法，殡葬客户的最基本权利就难以保障；因为无法，广东广西的个别业者，竟敢将尸体变成了摇钱树倒买倒卖；因为没有法，许多土葬后的遗体或被人挖出就地焚化；或被殡仪馆人员偷挖后运走，等待后人再去火化，生者的尊严荡然无存。笔者曾经在二十年前报道过的“用侮辱死者来惩罚生者”的现象还很严重【注4】。公民应该如何的“依法殡葬”，业者如何的依法经营和服务等，都是急待解决的问题。 

仅有的一部“条例”也是在十多年前出台的。俗话叫违法犯罪，因为没有国家权威的殡葬法，因而也就在我们的刑法典中找不到相应的类似于“妨害国家殡葬改革罪”、“破坏国家殡葬管理秩序罪”等。诸如“谁有权处理死者的遗体？”、“要不要强行推行火葬？”、“公民火葬的最基本费用是否需要政府埋单？谁（地方财政、国家财政）来埋单、怎么埋单？”等问题，成为困扰殡葬立法的难点和焦点。使得没有一部行政法规向“殡葬管理条例”的修改这样难，从2001年年底起到现在，历经九年难完成。 

二 “三难”的根源分析 

（一）是殡葬活动自身的特殊性 

从社会上的诸多事情中看殡葬的特殊性。现在，的确有许多的部门或行业，都在强调自己的特殊性而要求给予政策倾斜或政府保护。教育很重要，但还有人不上学或中途辍学；民航很重要，人们可能选择自驾或铁路；在多如牛毛的“特殊”事务中，死亡的“唯一性”和绝对的“平等性”是有别于其他部门或行业，才使得立法或改革显得异常的困难。求学、出行、婚姻、旅游、事业等都有多项选择供参考，惟独生命只有一次，葬礼没有再来或彩排。因此，火化错一具尸体最起码引起三家的矛盾（殡仪馆与甲乙两客户、两客户之间），殡葬经营的高风险成本由此产生。在其他服务领域，商品或服务出点差错都赔偿明码标价有规可寻，有价赔偿，但对殡葬业来讲，尸体、骨灰、感情是无价的，少则数千多者数十万的索赔，国家没有制定统一的标准。如贵州省贵阳市最近发生的一起错化事件，就以赔偿客户12万多元来了结注【5】。殡葬经营的高风险、高成本，不可避免的促使经营者要靠高利润来维持，殡葬费用的奇高又带来出错后的天价索赔，以及犯罪分子的盗窃尸体或骨灰盒后在讹诈殡仪馆塔陵园。其他各行各业在本行业低迷或饱和时，可以转产或一业为主多种经营，但殡葬业却不能。   

（二）历史原因（传统与现实）   

以孝道文化核心、以土葬为首选是中国汉民族殡葬数千年基本未变的主流。而现今的殡葬管理则是以推行火葬为主旋律，管理服从服务于改革。在信仰比较单一或行政命令决定一切的特殊时代，火葬场雨后春笋般的崛起，尸体都无条件的火葬，殡仪馆经费有国家全额拨付，三难矛盾并不突出。改革开放三十年后的今天，市场大潮冲击着每个领域，人人在依法办事的同时，都在学会寻求法律来保护自己的权利。在“人命关天”的国度里，人们忽然发现，连许多很一般的新生事物都有法可依的中国，关乎每个人人生最后一关的殡和葬却找不到国家大法来给予保护，管理者的行为不能理直气壮。

（三）和国外相比，殡葬改革是强力推进的政府行为   

和世界上其他主要国家相比，我国的殡葬改革是根据我国的最基本国情制定的，方向明确，成就巨大，深受国际殡葬业者的敬佩。为什么垄断、暴利的指责虽然在外国也有，但没有向我们现在这样强烈，是因为在世界各国（主要国家）的殡葬改革是提倡、鼓励而非强制。就连我国人地矛盾非常突出的香港和台湾地区，也是自愿选择和提倡鼓励为主。我们现在的殡葬改革是国家行为而非所有百姓的自愿行为。就象一口棺木少则近千元多则上万元，没有喊贵的，因为那是自愿，没有人强迫他买。 

三  三岔路口的决择

面对三难，我们处在了一个极其关键的三岔路口……面对“三难”，我们不是无路可走。也有三条路可供选择，这就是：推行火葬，实行其基本费用的政府埋单为上策；在维持现有格局的前提下，纠偏补漏为中策；借鉴西方或欧美模式，土葬、火葬自由选择为下策。篇幅所限，今就推行公民火化政府买单的建议略作阐述。 

（一） 建议的形成与完善 

笔者是在2001年看到台湾的殡葬改革相关材料时，受到启发开始思考这一问题的。台湾地区的火葬率在1971年之前不到1%。1971年后开始推行火葬，起初是鼓励，政府出钱本地人免费火葬。他们的火葬率提高很快，到现在为止已经达到87%以上。2003年我去广东，在佛山、中山等殡仪馆座谈，与他们谈起我想建议实行免费火葬的事情，他们除了表示坚决支持外，还提出修正了台湾地区可行而我们不行的“本地人免费、外地人高收费”的情况。理由是，在广东珠三角地区，殡仪馆火葬的外地人都在30%以上，而这些来自全国各地的绝大多数都是农民工，连殡葬的基本费用都难出，所以最应该解决的是他们。南海区殡仪馆曾海潮主任告诉笔者，他们馆每年光为农民工、无名尸、特困、低保户免掉的费用就超过700万。在此之前，我设想的是应该在经济比较发达的地区先实行政府买单，这次的座谈改变了我的观点，要做就要形成全国一盘棋的“政策”。 

后来几年我又在福建、浙江、江苏、新疆和东北地区调研，逐步的完善着我的最初设想。到2006年9月完成“关于推行火葬政府买单、殡仪服务全面放开”的建议稿，其核心是：“为了推行火葬，凡中华人民共和国公民去世后实行火葬的，其基本费用（包括火化费、接尸费、三年内的骨灰寄存费）等实行免费”。建议形成后最先发表在了新华网和人民网的论坛上，立即引起不小的轰动和跟贴，后来包括安徽黄山市政府网站等在内的数十家网站转载。在论坛观察了半个月后我心里有底，后又于2006年10月刊发在了有我自己主办的内部报纸《环球殡葬报》一版上，先后赠邮全国部分殡仪馆。2007年国务院法制办在公开了关于修改殡葬管理条例向全民征求意见信箱后，我又发送给国务院法制办。法制办领导对该建议给予了叫好的评价后将该文批转到民政部。2007年的8月27日，民政部社会事务司赵海处长将领导的意见传达给我并要求将建议的原件完善后发回部里。    

（二） 推行火葬政府买单的现状及争议   

2009年12月20日前后，全国大小媒体包括部分地区的手机报都在传播的与民政事业有关的信息是，国家将实行殡葬基本费用的政府买单！民政信息、新闻天天有，为什么惟独该信息能成为竞相传播的新闻呢，笔者认为他主要是顺应了民意，符合人民的期盼。因此，我在2010年1月9日的环球殡葬报一版头条，用了“有中国特色的殡葬改革新思路逐渐形成，我国将逐步推行公民（火葬）基本费用的政府买单”为套红标题，刊发了民政部《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》。我认为，该意见是中国殡葬改革史上的一个重大转折点，具有里程碑的意义。从2007年5月起，河北迁安率先在全国第一个实行“公民火化政府买单”到现在，全国已经有北京、河北、河南等九个省市、自治区的50多个地方，先后实行了各自不同的“政府买单”方式，概括的讲有全部买单的，如北京每人补贴5000元，实行城乡一体的补助；有大部分买单的，如河北迁安包括火化费、遗体接运费、100元的纸棺费、200元的骨灰盒费等；小部分买单的，如河南娈川、永城等地，是火化费和遗体接运费等。辽宁、广东、山西、浙江等地也有部分城市实行低保、特困户或无名尸实行政府买单。 

从所有实行全部或部分费用政府买单的地区来看，用“好评如潮”来概括不算夸张。但任何事情都有两面性，反对的声音也不是没有，尽管杂音不断，毕竟阻挡不了国家民政部为全国人民身后事着想的通盘考虑，还是将他写入“意见”公之于众，得到全国人民的拍手称快。    

赞扬的声音我不想多说，今只想将反对的意见略述一二。    

添乱说。个别的业者说：殡葬基本费用的政府买单是给政府添乱！我回答他说，政府是谁的政府，难道不是人民的政府？为人民解决困难，是政府的职责和义务，怎么是添乱呢？   

 有限说。“国家的财政是有限的，需要做的事情很多，不可能为这件事情来买单。”个别的财政部门说。我说，国家的财政来至何处，难道不是来自人民？人命关天，奉献一生的国民去世了，这最后一次的消费，还是响应党的号召，拒绝土葬，实行火葬，最基本的费用政府就负担不起？    

无钱说。“部分地方的公务员工资和教师的工资都难以及时发放，怎么有钱为火葬的费用再来买单？”我说，如果连国家公务员的工资和教师的工资都难以发放，说明这地方已经贫穷到了极点。在这么贫穷的地方，在推行殡葬改革有意义吗？老百姓肯定比国家公务员收入更低，让他们再承担火葬的费用显然脱离实际。因此，我毫不客气的说，如果在这样的地方需要进行殡葬改革，就更需要火葬基本费用的政府买单！     

灾难说。“我们用几十年的奋斗所换来的职工福利，会因为政府买单而抛弃！如果实行了政府买单，谁还愿意来从事这人人瞧不起的殡葬业？这对百姓来讲是好事，但对于我们业者来讲无疑是灾难！”我说，请换位思考，如果你不从事殡葬业，而是社会上的普通一员，你怎么考虑？你心理一定很清楚！    

难言说。“我们从心理讲期盼火葬费用的政府买单，但也有苦难言，担心一旦实行了政府买单，我们就没有了现在的人财物的自主权。……”   

（三）推行火葬实行（基本费用）政府买单的重要意义 

第一 推行殡葬基本费用的“公民火葬、政府买单”是我们民政人学习三个代表、践行科学发展观的最直接体现，是为构建和谐社会、一切从人民群众的需要为出发点和落脚点的成果之一，应该毫不含糊、理直气壮的坚持和完善。

第二，强力宣传和推进“公民火葬、政府买单”，是坚持和落实国家殡葬改革计划的重要保证，是扭转目前民政人因为殡葬管理乱象而备受指责的难得契机，北京市民政局在2009年政府部门测评中名列第一就是最好的佐证。

第三，殡葬基本费用的政府买单，是加强殡葬管理、推进殡葬改革和发展殡葬事业化“危”为“机”的最佳机会，是解决群众办丧难、业者经营难和政府管理难的最有效措施之一。

第四，推行和完善殡葬基本费用的政府买单，是让每位公民分享国家改革开放成果的最公平、也是最后一次的体现。让弱势群体的群众一分钱不花就能“死有所葬”，让中产以上的富裕群体，在享受国民待遇之后，也能够有机会适度消费，给亲人以孝心和尊严。

第五，能够将一个发展中的、全世界人口最多的国家，解决“死有所葬”的问题，这对全人类的殡葬改革，都会有所启发；也是新一代民政人对世界文明史所做的贡献之一。